DIREITO CONSTITUCIONAL -
APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS:
QUAL A DIFERENÇA ENTRE NORMAS DE EFICÁCIA PLENA, CONTIDA E LIMITADA?



A Constituição Federal disciplina as matérias mais importantes de um país. Nesse sentido, encontram-se presentes nesta carta as matérias relacionadas à estrutura e organização do Estado, separação dos poderes, direitos individuais, sociais, etc. Vai daí que as normas constitucionais norteiam todo o ordenamento jurídico, razão pela qual pode-se afirmar que essas normas são dotadas de eficácia e aplicabilidade.

Nesse sentido, as normas constitucionais, de acordo com a tradicional conceituação elaborada por José Afonso da Silva, classificam-se em:

1) NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICÁCIA PLENA E APLICABILIDADE IMEDIATA

As normas constitucionais de eficácia plena e aplicabilidade imediata se caracterizam por produzirem efeitos desde o início de sua vigência sem a necessidade de edição de lei infraconstitucional posterior para sua aplicação. Ademais, também não se admite a edição de lei infraconstitucional que imponha qualquer tipo de restrição à norma constitucional.

Por exemplo, o art. 2° da Constituição Federal diz:

"Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário."

A exegese desse dispositivo constitucional nos permite afirmar que sua eficácia é plena e de aplicabilidade imediata. Vai daí que qualquer lei ulterior que restrinja ou ainda cause desarmonia entre esses poderes será flagrantemente inconstitucional porque tal dispositivo não permite qualquer tipo de restrição.

Daí eventualmente pode surgir a seguinte dúvida: Por que que o legislador quis que esta norma fosse de eficácia plena e aplicabilidade imediata?

De início, pode-se afirmar que a letra da lei é clara e concisa. A mera leitura do dispositivo nos permite concluir isso, pois, se assim não fosse, o legislador teria indicado na própria norma as limitações de sua eficácia por meio da inclusão de termos como "fixada em lei"; "que a lei estabelecer"; "nos termos da lei complementar"; "salvo se", etc.

Por outro lado, e para complementar a explicação, não faria sentido o legislador atribuir outra eficácia ao artigo 2° da Constituição Federal porque, historicamente, a separação de poderes foi uma conquista de todos os cidadãos do mundo após o advento da Revolução Francesa, ocorrida no século XVIII, cujo resultado foi separar os poderes que estavam concentrados unicamente na figura do rei que à época mandava e desmandava a seu bel prazer. 

Ademais, a própria declaração de Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 reconhece em seu art. 16 a separação dos poderes como um papel fundamental para que uma Constituição possa ser exercida em sua plenitude de modo a salvaguardar o cidadão das atrocidades que ocorriam naquele período em que o poder era concentrado na mão de uma única pessoa..

"A sociedade em que não esteja assegurada a garantia dos direitos nem estabelecida a separação dos poderes não tem Constituição."

Outro exemplo de norma constitucional de eficácia plena e aplicabilidade imediata pode ser encontrado no artigo 153 da Constituição Federal que diz:

"Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: [...]"

Mais uma vez nota-se que o artigo em comento apresenta clareza e consistência. Por seu turno, a norma não traz em seu bojo nenhum outro termo que limite ou contenha a sua eficácia.

E assim, visualiza-se diversos artigos constitucionais que têm eficácia plena e aplicabilidade imediata, tais como: 21, 101, 145 da Constituição Federal, etc.

2) NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICÁCIA CONTIDA E APLICABILIDADE IMEDIATA

As normas constitucionais de eficácia contida e aplicabilidade imediata num primeiro momento se assemelham as normas de eficácia plena na medida em que produzem efeitos desde o início de sua vigência, contudo, podem ter seus alcances reduzidos por outra norma constitucional ou ainda por uma norma infraconstitucional futura.

O exemplo clássico utilizado pela doutrina refere-se ao artigo 5°, XIII CF que diz:

"[...] é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer;" (grifo nosso)

Nota-se que o legislador atribuiu ao final do dispositivo a expressão "que a lei estabelecer". Nesse sentido, não se pode afirmar que a norma constitucional terá eficácia plena pois o legislador restringiu o seu alcance ao definir que outra lei poderá restringi-la.

Na verdade, a aplicabilidade dela é imediata, ou seja, qualquer cidadão é livre para exercer qualquer trabalho, entretanto, existem algumas profissões que o legislador estabeleceu qualificações profissionais para restringir o alcance da norma e por essa razão não poderão ser exercidas por qualquer pessoa, sob pena de sanção.

É o caso, por exemplo, do advogado que para exercer sua função, obrigatoriamente, deverá estar inscrito na Ordem de Advogados do Brasil. Esta inscrição, por sua vez, ocorre somente se o cidadão preencher os requisitos elencados no artigo 8° da lei 8.906/1994 [1]. Dessa forma, qualquer pessoa que exerça essa atividade sem o preenchimento dos requisitos mencionados estará cometendo uma contravenção penal prevista no art.47 do decreto-lei 3.688/41.

E assim ocorrem com outras profissões que obedecem à legislação infraconstitucional: médico, dentista, engenheiro, fisioterapeuta, corretor de imóveis, etc.

Outro exemplo de norma constitucional de eficácia contida e aplicabilidade imediata é o artigo 5°, XV da Constituição Federal que diz:

"XV - é livre a locomoção no território nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair com seus bens;"

No caso presente, a norma constitucional traz em seu bojo a expressão "nos termos da lei" que impede a eficácia plena do referido dispositivo. Nesse sentido, embora a locomoção territorial seja livre em tempo de paz, o estrangeiro somente pode entrar no Brasil se cumprir determinadas regras previstas na lei 6.815/80 (Estatuto do Estrangeiro) que rege a admissão, entrada, impedimento, condição de asilado, as espécies de visto, prazo de estada e saída (deportação, expulsão e extradição) do estrangeiro no território nacional.

3) NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICÁCIA LIMITADA

Essas normas dependem necessariamente da criação de uma lei para produzir os efeitos desejados. É dizer que a referida norma está condicionada a conveniência e oportunidade dos legisladores, uma vez que, como dito acima, somente produzirá a plenitude dos efeitos a partir da edição de uma lei que a regulamente.

É o caso, por exemplo, do art. 215 da Constituição Federal que diz:

"Art. 215. O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais"

Ou ainda do dispositivo art. 90, §2° da Carta Magna que diz:

"§ 2º - A lei regulará a organização e o funcionamento do Conselho da República."

Dessa forma, a mera leitura dos dispositivos já nos fornece a informação de que não será possível aplicar a norma constitucional no caso concreto, pois no primeiro exemplo será necessário traçar um plano de governo para que o Estado garanta aos cidadãos o pleno exercício dos direitos culturais; e no segundo exemplo a norma constitucional impõe a obrigatoriedade de criação de uma lei para regulamentar o Conselho da República.

Com efeito, os dois exemplos apresentados dependem necessariamente de uma lei que os complemente de modo a fazer com que o dispositivo constitucional produza efeitos em sua plenitude.

Digo, em sua plenitude porque a norma já produz efeito, ainda que mínimo. Nesse sentido, o legislador não poderia, por exemplo, criar uma norma em sentido contrário, ou seja, dizendo que o Estado proibiria o acesso da cultura nacional pelos cidadãos brasileiros.

Tal hipótese seria uma afronta ao dispositivo constitucional visto acima, razão pela qual, embora dependa de uma lei para regulá-lo em sua plenitude, ainda sim, produz um efeito mínimo mediato no sentido que não poderia ser criado uma outra norma que dissesse o contrário daquilo que foi previsto pelo constituinte originário.

As normas de eficácia limitada dividem-se em: a) norma de eficácia limitada definidora de princípio institutivo e; b) norma de eficácia limitada definidora de princípio programático.

O conceito da norma de eficácia limitada de princípio institutivo está atrelado a previsão de criação de um órgão, entidade, instituição, ou pessoa. Nesse sentido, o legislador optou em atribuir a lei ordinária o papel de estruturar os referidos entes. É o caso do art. 90, §2° da CF visto acima, onde o constituinte atribuiu à lei infraconstitucional o papel de regular e organizar o Conselho da República.

Outro exemplo, é o art. 113 da CF que diz:

"Art. 113. A lei disporá sobre a constituição, investidura, jurisdição, competência, garantias e condições de exercício dos órgãos da Justiça do Trabalho."

Na mesma trilha, quis o legislador ordinário que a parte orgânica da Justiça do Trabalho fosse realizada por meio de lei infraconstitucional.

O conceito da norma de eficácia limitada de princípio programática está atrelado aos fins sociais de modo a estabelecer um dever para o Poder Legislativo em editar leis que deem aplicabilidade à norma constitucional de eficácia limitada.

Alexandre de Moraes fazendo referência a doutrinadora Maria Helena Diniz enumera os artigos 21, IX, 23, 170, 205, 211, 215, 218, 226, §2° da Constituição Federal como exemplos de normas programáticas [2].

Pois bem. Findo a explicação da aplicabilidade das normas constitucionais, uma dúvida que eventualmente pode surgir é como diferenciar, na prática, se uma norma é de eficácia plena, contida ou limitada?

Inicialmente, o operador do direito deve identificar se a norma escrita é autoaplicável. Caso positivo, estamos diante da norma de eficácia plena ou uma norma de eficácia contida.

O próximo passo é analisar se existe qualquer menção na norma que restrinja seu alcance ("fixada em lei"; "que a lei estabelecer"; etc). Em caso positivo, estaremos diante da norma de eficácia contida, caso contrário será plena.

Por outro lado, caso a norma não seja autoaplicável, então estaremos diante de uma norma de eficácia limitada. No entanto, resta saber se trata de norma de eficácia limitada definidora de princípio institutivo ou norma de eficácia limitada definidora de princípio programático.

Se a norma trouxer elementos que ordena a criação de órgão, entidade, instituição, ou pessoa, trata-se de norma de eficácia limitada definidora de princípio institutivo. Na outra ponta, se a norma traçar um plano de governo relacionado aos fins sociais, estaremos diante de norma de eficácia limitada definidora de princípio programático.

Até a próxima!!!



[1] Os requisitos são: capacidade civil; diploma ou certidão de graduação em direito, obtido em instituição de ensino oficialmente autorizada e credenciada; título de eleitor e quitação do serviço militar, se brasileiro; aprovação em Exame de Ordem; não exercer atividade incompatível com a advocacia; idoneidade moral; prestar compromisso perante o conselho.

[2] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 25°. ed. São Paulo: Atlas, 2010, p. 14.



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